AVSplus représente un tournant historique

QUESTIONS/REPONSES

En quoi la naissance de l'AVS en 1947 a-t-elle représenté «l'événement du siècle»?
Le 6 juillet 1947, l'assurance-vieillesse et survivants (AVS) était massivement acceptée en votation populaire. Ce vote plébiscite représente l'aboutissement de près de cinquante ans de débats passionnés sur la question sociale et la question des retraites avait une place centrale dans ces débats. Il s'agit donc d'un moment historique pour la politique sociale, une nouvelle étape de la société suisse, 100 ans après l'adoption de la Constitution fédérale.
Le contexte qui entoure cet événement est déterminant. La Suisse adopte l'AVS à la sortie de la guerre, un moment où d'autres pays prennent un tournant similaire: en Angleterre, le plan Beveridge propose une refonte des assurances sociales et la mise sur pied d'un système de santé national; en France, un plan complet de sécurité sociale figure au centre du programme du Conseil national de la résistance. Après deux guerres mondiales et une crise économique d'une ampleur sans précédent, l'idée d'une autre société fait son chemin. Le pacte de l'Atlantique de 1941, dans lequel Churchill et Roosevelt s'engageaient à lutter contre l'intolérance et la pauvreté, exprime cette nouvelle donne sociale.
La mise sur pied, à l'échelle européenne, de la sécurité sociale est aussi une frappe préventive des milieux bourgeois: face à l'alternative socialiste qui existe à la fin des années 40, ils veulent montrer que le capitalisme est capable de se réformer et d'aborder la question sociale de manière progressiste. En résumé: «Mieux vaut l'Etat social que le socialisme.»

L'AVS, une véritable assurance sociale, coexiste depuis sa fondation avec le système des caisses de pension (depuis 1985, la Loi sur la prévoyance professionnelle - LPP), basé sur la capitalisation. Un paradoxe?
L'AVS et les caisses de pension forment un binôme qui est discuté de manière combinée depuis les années 20.
L'AVS a toujours fait l'objet de débats politiques mouvementés, ce qui explique sa naissance difficile.
Le système de prévoyance professionnelle, qui s'est développé avant l'AVS, dès les années 1920, a par contre longtemps échappé à ces controverses. Extrêmement peu régulé, il est largement resté du ressort des entreprises jusqu'à l'entrée en vigueur de la LPP en 1985.
Le conseiller fédéral radical Walther Stampfli, qui a joué un rôle central dans la mise en œuvre de l'AVS, est issu de l'entreprise de métallurgie Von Roll SA. Il présidera plus tard son conseil d'administration. Le mentor de Stampfli était Ernst Dübi, patron de Von Roll et président de l'Association patronale de l'industrie des machines qui a signé la paix du travail avec les syndicats. Stampfli siège aussi au comité des associations des caisses de pension dans les années 20. Au Conseil fédéral, Stampfli défend un projet AVS qui laisse une large marge de manœuvre aux caisses de pension. En d'autres termes, le niveau de l'AVS doit rester minimal afin de ne pas concurrencer les caisses de pension.
Dans les années 60, le débat se pose en termes nouveaux: faut-il développer une super-AVS, ou consolider les caisses de pension, qui couvrent alors moins de la moitié de la population active? Ce débat sera tranché par la votation de 1972: une majorité de la population accepte alors le principe des trois piliers, qui sera réalisé notamment par le biais de la LPP en 1985. Ce qui entraîne de facto le blocage du niveau des rentes AVS, en postulant que tout développement ultérieur du système de retraite se fera par le biais des caisses de pension (LPP). Après le plébiscite de 1947, il s'agit d'un deuxième moment clé, qui définit le monde dans lequel nous vivons encore aujourd'hui.

La logique de la prévoyance professionnelle (LPP) est pourtant bien loin du système solidaire de l'AVS...
Selon l'expression utilisée par certains économistes, la sécurité sociale financée par un système de répartition, comme l'AVS, est le patrimoine de celles et ceux qui n'ont pas de patrimoine. Et comme les cotisations AVS sont prélevées sans plafond salarial, l'AVS implique une redistribution, certes modeste, entre les classes de revenus.
La LPP, au contraire, reproduit les inégalités. Ce système, basé sur la capitalisation, souffre de trois limites importantes.
La première, c'est que les caisses de pension reproduisent les inégalités de statut et de salaire au sein des entreprises. Les objectifs liés à la rentabilité et à l'élargissement du marché de la LPP peuvent aussi entrer en contradiction avec l'objectif même du versement d'une rente de retraite garantissant le niveau de vie antérieur.
Autre limite de la LPP: il existe aujourd'hui, à côté des compagnies d'assurance qui gèrent une grande partie des caisses de pension, de nombreux intermédiaires financiers intéressés directement par les flux de revenus issus de la gestion des capitaux de la LPP. En 1972, les réserves s'élevaient à 100 milliards de francs. Aujourd'hui, elles dépassent 800 milliards, ce qui est considérable. Il y a donc toute une dimension financière du marché de la prévoyance.
Troisième limite importante: la prévoyance professionnelle est caractérisée par une structure extrêmement fragmentée. Chacun se retrouve en quelque sorte seul face à son parcours de retraite. Les leviers d'action collective, qui permettraient aux salariés et aux forces syndicales de peser sur les caisses de pension, demeurent très limités. Toute une série de décisions sont prises au niveau des conseils de fondation, dans lesquels les acteurs patronaux pèsent de tout leur poids et n'ont pas à craindre l'intervention de la démocratie directe. Cela explique pourquoi les contre-réformes sont aujourd'hui introduites à un rythme accéléré dans le système LPP. Dans le cas de l'AVS, il est difficile d'obtenir une baisse des rentes: une telle décision doit faire l'objet d'un débat politique et peut être sujette à un référendum. Pour la LPP, la réalité est différente. Une série de caisses de pension ont déjà procédé à des adaptations qui entraîneront des baisses significatives de rentes pour les retraités. La disparition rapide des caisses à primauté de prestations, autrefois importantes dans le secteur public, est un signe supplémentaire de cette mise sous pression des prestations vieillesse.
Notons toutefois un élément important: en 2010, une large majorité de votants a refusé la baisse du taux de conversion LPP (de 6,8% à 6,4%) proposée par le Conseil fédéral. Ce vote était révélateur d'une prise de conscience, par la population, de l'importance de défendre les paramètres collectifs permettant de fixer le montant des rentes LPP. Il y a aujourd'hui des attentes populaires, qui découlent de la généralisation de la LPP à la grande majorité des salariées et des salariés. C'est le grand paradoxe du système: la LPP est désormais un enjeu au cœur du débat politique, mais dépend en même temps de contraintes de marché sur lesquelles la politique n'a pas, ou peu, de prise.

Comment est structuré le lobby de la prévoyance privée?
Le lobby de la prévoyance privée a de profondes racines historiques. En 1922, une association regroupe déjà les principales caisses du secteur privé, ainsi que les quelques grandes compagnies d'assurance vie qui dominent le secteur de la prévoyance jusqu'à aujourd'hui. L'Association suisse des institutions de prévoyance (Asip) est le descendant direct de cette première association de caisses de pension. Et au sein des forces patronales, les grandes compagnies d'assurance ont toujours joué le rôle d'éclaireurs dans le domaine de la prévoyance vieillesse - car ce sont elles qui gèrent depuis la fin de la Première Guerre mondiale de nombreuses caisses pour les PME et autres entreprises ne disposant pas de leur propre caisse de pension.

Ces milieux militent-ils pour une abolition de l'AVS?
Non. Les milieux patronaux ont toujours été en faveur d'une AVS minimale, qui puisse servir de socle aux caisses de pension. Sans une telle base, la prévoyance privée serait moins développée! Par contre, il n'y a pas de position majoritaire en faveur de l'abolition de l'AVS. Il y a dix ans l'ancien conseiller fédéral (PLR) Hans-Rudolf Merz avait proposé dans une interview de «penser l'impensable» et consacrer une partie des cotisations AVS à l'établissement de comptes épargne vieillesse individuels. Mais cette proposition très osée n'a même pas fait l'objet d'une proposition au Parlement...

Quelle a été la position des syndicats sur la question?
Les syndicats ont longtemps eu des positions ambiguës sur la prévoyance vieillesse. Au début, ils revendiquaient la création de l'AVS. Mais ce qui intéressait vraiment les syndicats, c'était le développement de leurs propres caisses de retraite syndicales! Ces dernières ont cependant disparu du paysage face à la concurrence forte des caisses patronales. Durant la Deuxième Guerre mondiale, la direction de syndicats importants, comme la FTMH (syndicat de la métallurgie), était même peu enthousiaste à l'idée de l'AVS et aurait préféré monter des caisses paritaires avec les patrons. Mais ces derniers n'y voyaient pas d'intérêt... A la fin des années 1960, les syndicats ont adhéré à l'idée d'un deuxième pilier obligatoire, avec l'espoir que cet élargissement allait amener un renforcement syndical. Ces débats sont oubliés aujourd'hui, mais les projets suédois ou britannique de cogestion des caisses de retraite étaient extrêmement discutés en Suisse à la fin des années 60. Les patrons en ont profité pour arrimer les syndicats au système des trois piliers. Par contre, le renforcement syndical à travers la cogestion des caisses de pension n'a jamais eu lieu.

Le 25 septembre, nous voterons sur l'initiative AVsplus, qui prévoit une augmentation de 10% du montant des rentes AVS. Le lancement de cette initiative par l'Union syndicale suisse représente-t-il un tournant?
Ces dernières années, les organisations de travailleurs ont joué un rôle de plus en plus important dans la défense du système de retraite, tout d'abord dans le domaine de l'AVS (refus de la 11e révision en 2005), puis de la LPP (votation de 2010). La suite logique a été la prise de conscience que les rentes demeurent insuffisantes et qu'il faut les développer.
D'où l'idée d'une augmentation des rentes AVS, qui demeure la voie la plus solidaire pour développer les prestations. En Suisse, un quart des personnes âgées se trouve dans un état de pauvreté relative - c'est un des taux les plus élevés parmi les pays de l'OCDE. Et le problème pourrait aller en s'accroissant, car les inégalités face à la retraite sont en hausse.
Il est aussi historique que le Conseil des Etats ait accepté, à l'automne dernier, le principe d'une augmentation des rentes AVS. C'est la première fois depuis 1975 que le Parlement discute une proposition visant à briser le gel du niveau des rentes AVS. La hausse proposée par le Conseil des Etats, d'un montant de 70 francs, est totalement insuffisante, et son objectif est clairement d'offrir une alternative à l'initiative AVSplus. Mais cette proposition brise un double tabou: non seulement celui de la hausse des rentes, mais aussi celui de la hausse du niveau des cotisations AVS.

Propos recueillis par Guy Zurkinden

Interview parue dans le journal Services publics du 15 avril 2016.